宅基地“三权分置”助推乡村振兴的多重逻辑与实现进路

摘要：宅基地“三权分置”是农村宅基地制度改革的核心，被寄寓为乡村振兴的重要抓手和突破口。宅基地“三权分置”政策之窗开启于2018年“中央一号文件”，是中央对近年来宅基地制度改革实践探索的确认，也由此拉开了宅基地“三权分置”助推乡村振兴的战略序幕。为从理论上更好地指导宅基地“三权分置”助力乡村振兴之先践，文章基于价值逻辑、效率逻辑、政策逻辑、行动逻辑等多重维度，剖析宅基地“三权分置”助推乡村振兴的逻辑必然，厘清其助推作用的传导路径，并在锚定其现实困境的基础上，提出宅基地“三权分置”助推乡村振兴的实现进路。

宅基地“三权分置”是我国农村土地制度改革的重大理论创新和实践创新。自2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次明确提出宅基地“三权分置”，并将其作为强化乡村振兴的一种制度性供给以来，宅基地“三权分置”便成为改革实践和理论研究中的高频词。从改革实践来看， 目前以宅基地“三权分置”为核心的宅基地制度改革已在全国107个试点县市区全面展开，且正在加快深入推进。

综合而言，无论是改革实践还是理论研究，都共同地将宅基地“三权分置”改革直视为乡村振兴的重要抓手或支撑制度、新动能、突破口。然而，宅基地“三权分置”助推乡村振兴的必然逻辑何在？其助推乡村振兴的传导路径是怎样的？对此，既有文献并未深究，本文旨在阐明宅基地“三权分置”助推乡村振兴的理论逻辑与传导路径的基础上，探清宅基地“三权分置”助推乡村振兴的现实困境，进而为深入推进宅基地“三权分置”改革助力乡村振兴提供路径参考。

一、宅基地“三权分置”助推乡村振兴的理论逻辑阐释

（一）价值逻辑：宅基地功能变迁与财产性价值凸显

长期以来，我国农村宅基地被视为农民的福利与保障，无偿、无期限、无退出的“三无”宅基地管理制度，有力地兜底了农民发展生产和极大地支持了城乡经济社会发展。然而，数十年高速向前的城镇化进程，一方面引致大量的农民选择进城落户或常驻城镇务工，其宅基地资源处于闲置或半闲置状态；另一方面，城镇建设用地资源愈发稀缺，城镇经济社会发展对大量的农村集体经营性建设用地和宅基地资源提出了迫切要求。尤其是在一些城中村、城乡结合部以及城镇近郊等区位条件较好的农村地区， 宅基地除了用于满足农户自身居住需要外，农户还将其用于商业用途或房屋租售。宅基地资源的财产性功能属性得到巨大的彰显。此外，农村宅基地 还具有较强的社会文化特性、浓厚的乡土文化气息。这些都使得 宅基地功能由生产性、保障性向资产性、文化性的转变，其福利保障功能属性正在日益消退，财产性价值日益凸显，这有助于提升农民住房财产性收入，是为乡村振兴“生活富裕”要求之根本。

（二）效率逻辑：明晰产权与资源配置高效率之共求

宅基地“三权分置”改革与乡村振兴在对农村自然资源的利用上具有目标一致性。宅基地“三权分置”改革旨在进一步明晰宅基地产权，优化宅基地资源配置，提升宅基地资源利用效率，而实现乡村振兴则离不开包括宅基地资源在内的农业全要素生产率的提升，二者统一于对宅基地资源产权明晰与高配置效率的要求之中。 乡村振兴的实现需要落实宅基地确权登记，通过宅基地“三权分置”将不同的权能与权益赋予相应的权利主体，进一步明晰宅基地产权结构，唤醒“沉睡”的宅基地资源，获取高效的宅基地资源配置效率。

（三）政策逻辑：乡村经济发展与农村社会治理之需

宅基地“三权分置”政策构想是对当今我国城镇建设用地供不应求与农村宅基地闲置浪费严重等土地利用问题的现实回答。实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化，在这项系统振兴战略工程中，实现乡村经济的可持续健康发展，形成有效的农村社会治理秩序是当前政策的一个基点。而宅基地“三权分置”改革能够很好地释放农村土地要素资源的潜能，化存量闲置的宅基地为乡村经济发展的新动能，为新时代农村社会治理增添新注脚。并且农村社会主要矛盾已经发生转变，宅基地流转实践中土地冲突问题频发，农民参与和监督农村公共事务管理、返乡就业创业、参与村治的热情日益高涨，这些加速了农村社会治理的迫切性和有助于农村形成有效的社会治理、良好的社会秩序。

（四）行动逻辑：多方利益平衡与多元主体共同推动

宅基地“三权分置”改 革是宅基地产权结构的全新调整，是宅基地的权能重构与利益再分配，关乎村集体、农户家庭、进城务工农民乃至已进城落户农民、基层乡镇政府、乡村投资经营者等多方利益相关者。在宅基地“三权分置”改革中 农民权益得到保障是各方利益的平衡点，这高度契合实施乡村振兴战略的基本原则。试点实践表明，宅基地“三权分置”通过重置宅基地产权结构，创设农户资格权，对宅基地集体所有权、农户资格权、使用权的权能与权益进行全新划分，此种改革探索有力地平衡了多方利益，激活了多元主体共同参与推动乡村振兴的愿望与力量。

二、宅基地“三权分置”助推乡村振兴的传导路径解析

宅基地“三权分置”并不直接促推乡村振兴总目标的达成，而是通过桥接实施乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求而产生加力功效的。

（一）宅基地“三权分置”能够激活土地要素市场，为产业兴旺提供土地供应支持

产业兴旺，是解决农村一切问题的前提。乡村振兴要实现产业兴旺，需以有效的土地资源供应为底盘。宅基地“三权分置”通过重构宅基地产权结构，对宅基地集体所有权、农户资格权和使用权重新赋能，有利于激活农村集体经营性建设用地要素市场，同时，通过科学的产业发展需求预测与超前的土地用途规划调整，面向乡村产业用地需求者供应闲置宅基地资源与闲置农村住房，从根本上解决乡村产业发展土地供应支持底盘不稳的问题。

（二）宅基地“三权分置”有助修复土地生态环境，为生态宜居提供土地制度屏障

生态宜居，是乡村振兴的内在要求。在农村兴业的基础上，乡村振兴要实现生态宜居，需以良好的乡村人居环境为保障，既要使现有留置的农民能够继续居住，又要使返乡下乡兴业的“新乡民”愿意留居。实行宅基地“三权分置”后， 宅基地利益相关者间的责权利将更加明晰，各利益主体围绕如何盘活闲置宅基地利用，将会进入农村土地生态环境修复改善的自主自觉或无意识状态。通过进行土地复垦复耕复绿修复农村土地生态环境和提高对闲置宅基地资源、空置农民住房的开发利用要求两方面来促使“山水林田湖草”生态系统的一体化保护与修复，进而建成“绿水青山”式生态宜居的美丽乡村。

（三）宅基地“三权分置”有利化解土地权益纠纷，为乡风文明提供土地调处方案

乡风文明，是乡村振兴的紧迫任务。乡村振兴，乡风文明的实现有赖于新时代农村文明风尚的形成。实行宅基地“三权分置”后，一方面通过宅基地合法出租、民宿旅游或农家乐项目的开发经营，带来城市文明与乡村文明融合，为新时代乡风文明的形成注入一股新风；另一方面基于宅基地之上的农民住房所有权及其可继承性，一些已进城落户的原住农民以返乡养老、投资兴业或“新乡贤”等身份与方式回归农村，在一定程度上为农村带来了新的“乡土文明”。

最为重要的是从法权的角度厘清宅基地集体所有权、农户资格权、使用权“三权”各自的权能，赋予相应的权益保障，这从制度设计上消解了宅基地权属不清、权能失范、收益无据容易产生土地权益纠纷的源点；做到了在宅基地流转退出、征收征用、自主经营、合作开发等盘活利用过程中不产生或减少产生矛盾纠纷，以及出现矛盾冲突时亦可依法依规调查处理，为乡风文明的实现贡献特有的土地调处方案。

（四）宅基地“三权分置”有益完善土地股权分配，为治理有效提供土地参与视角

治理有效，是乡村振兴的重要保障。目前我国农民的思维理念和行动模式发生改变、农村社会结构也发生巨大变化，导致乡村社会治理的参与主体和制度安排等也发生相应变化，需要与之相匹配的乡村治理创新之策。宅基地“三权分置”改革试点以来，宅基地权益资产化、股权化、市场化探索已开始显现，如上海、江西等试点地区的制度创新明显朝向寻求有效治理和显化财产权利，为实现乡村振兴的治理有效提供了土地参与视角。

（五）宅基地“三权分置”可以提升土地资产价值，为生活富裕提供土地收益来源

生活富裕，是乡村振兴的主要目的。乡村振兴要实现生活富裕，有赖于农业增产、农民增收。农村土地是农村最重要的集体资产，其中又以宅基地为甚。实行宅基地“三权分置”改革后，通过开发兴业、合股经营、流转出租、付费使用、有偿退出、入市转让、抵押担保等方式唤醒并活化“沉睡的资产”，实现宅基地资产价值的提升，为乡村振兴实现生活富裕提供了可观的土地收益来源。

三、宅基地“三权分置”助推乡村振兴的现实困境

（一）宅基地“三权”内部权能结构不清

首先，宅基地“三权”之农户“资格权”存在较大法理争议，宅基地农户“资格权”究竟是基于农民村集体成员“身份权”而派生的，还是由宅基地所有权或宅基地使用权而分设的？ 将宅基地农户“资格权”视为用益物权、占有权等新式物权，分置出农户“资格权”后的宅基地使用权可以不受身份限制等认识，违反了物权的性质和“一物一权”原则，混淆了物权权能和内容，难以在近代民法上找到法理支撑。其次，宅基地“三权”内部权能结构不清，由于对分置后的宅基地集体所有权、农户资格权、使用权各自拥有何种具体权能尚无明文规定，改革实践中尤其是对于宅基地农户“资格权”应该如何界定其权利性质，享有何种权利与权益，能否流转继承，是否可以登记发证以及由谁发证等问题尚在摸索之中，实践做法不尽相同。

（二）宅基地“三权分置”推进认知不足

一方面，试点地区各自实情并不相同，宅基地利益相关者们对是否有必要进行宅基地“三权分置”改革，实行宅基地“三权分置”改革的重要意义何在，以及应如何推行宅基地“三权分置”，宅基地“三权分置”后自己权益是否受到保障与保护等的认知与看法也不尽相同，导致这些地区在宅基地“三权分置”改革探索上的进度与力度上也不一致。另一方面， 由于非试点地区对宅基地“三权分置”改革缺乏切身实践和深度认知，且基于宅基地“三权分置”易观测的显性成效和非直观的隐性长效，以及存在的可能性风险，难免对未来在本乡本村推进宅基地“三权分置”实践心存疑虑或出现选择性偏差，导致对宅基地“三权分置”推进认知不足，会影响甚至阻碍其作为“制度性轮子”助推乡村振兴的作用发挥。

（三）关联的协同配套助推合力尚未形成

宅基地“三权分置”改革中有宅基地流转过程中存在的农户私权（农户收益权能、农民居住安全）保障不足的显性风险，以及“三权分置”后可能潜存的集体所有权主体权利失范、宅基地使用权永久丧失、农户资格权保障等隐性风险。这些问题的存在会对宅基地“三权分置”助推乡村振兴的效果大打折扣， 为防范治理这些风险问题，需跳出宅基地“三权分置”之外寻找协同合力共同解决。然而目前在乡村振兴战略实施过程中，涉及与宅基地相关的配套机制尚不健全，一些关联服务于宅基地“三权分置”改革的工作未能较好地协同配合，使得以宅基地为中心的“人”和“钱”还不能完全顺畅流动，宅基地“三权分置”助推乡村振兴的起效不够直快、不够明显。

四、宅基地“三权分置”助推乡村振兴的实现路径

（一）科学设定宅基地“三权”产权结构，健全农村宅基地权利体系

针对当前宅基地“三权分置”之法理争议与实践差异，需进一步厘清宅基地集体所有权、资格权、使用权之间的法理关系，科学设定宅基地“三权”产权结构，健全农村宅基地权利体系。一是坚持集体所有权的公有制地位不动摇，牢固宅基地集体所有权是自物权的物权属性享有完整的占有权、使用权、收益权、处分权等权能； 二是将资格权限定为基于村集体成员身份的用益物权，并赋予居住权、退出权、成员权等权能；三是将使用权设定为完整的用益物权，给予住宅建造使用权、继承权、赠与权、租赁权、转让权互换权、（部分）征地补偿权等权能。

（二）加大宅基地“三权分置”政策宣传，因地制宜推进宅基地改革

宅基地“三权分置”改革涉及诸多利益相关者，在基础条件和准备工作不足的情况下，为避免产生不必要的宅基地利益冲突诱发农村社会稳定风险，不宜贸然推进具体的宅基地制度改革项目。为顺利推进宅基地制度改革助力乡村振兴，一是要加大宅基地“三权分置”政策宣传，掌握好推进实施的节奏，可以通过各种渠道和方式向广大留守农民、进城务工农民、城镇下乡工商资本投资人等宣传好宅基地“三权分置”政策，做好具体宅基地制度改革项目的组织准备工作；二是 不搞“一刀切”，因地制宜地推进推行宅基地制度改革，无论采取何种模式，均应结合当地实际情况实施。

（三）构建宅基地“三权分置”协同机制，形成助推乡村振兴的合力

构建宅基地“三权分置”协同机制，形成助推乡村振兴的合力。一是搞好宅基地“三权分置”确权登记服务， 推行宅基地“三权”统一由不动产登记机构确认登记并发放产权证，改变“资格权”权证由乡（镇）政府或不动产登记机构分别发放的做法，给予宅基地资格权人“定心丸”；二是构建新型农村居住权保障制度，兜底农村极端贫弱农民群体的居住生存；三是加快建设城乡统一的建设用地市场，允许闲置宅基地有偿流转退出，推动宅基地使用权入市交易；四是建立健全宅基地价格评估机制，促进宅基地抵押担保；五是创新农村土地管理工作运行机制，提升宅基地“三权分置”。改革服务水平；六是畅通农村人才培育机制和引进使用机制，增强宅基地“三权分置”改革认知与创新能力；七是加强对农村闲置宅基地资源、空置农民住房盘活利用和乡村全域土地综合整治的金融信贷政策支持，舒缓宅基地“三权分置”改革资金压力。

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